“十四五”時期（qī）(2021—2025 年)是中國全麵開啟社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是全麵推進（jìn）交通強國建設的第一個五年。根據國家統計局（jú）的數據顯示，2019 年中國城鎮化率突破（pò）60%，城市已成為（wéi）人口及社會經濟活動的主要承載區域。未來五年為支撐城市健康發展，構建（jiàn）更加完（wán）善（shàn）城市交通係統的重要性不（bú）言而喻。城（chéng）市（shì）交通隨著上一（yī）階段城鎮化進程的快速推進同（tóng）步經曆了快速發展期，基礎設施規模及其（qí）所承載的交（jiāo）通（tōng）量（liàng）迅速擴大，交（jiāo）通係統在創造巨大規模效益的同時，也麵臨邊界效（xiào）益（yì）遞減的困境。與此同時，當前城市交通發展的外部環境正在發生深刻變化，一（yī）方麵中國已轉向高（gāo）質量發展階段，隨（suí）著城鎮化進程增速放（fàng）緩、人口老齡化程度加深，交通（tōng）領域需要逐（zhú）漸轉變過度追求速度規模的發展方式，更加注重（chóng）發展質量（liàng）和效益；另一方麵，中美戰略博弈、新冠肺炎疫情等為經濟（jì）增長、公共安全等帶來的（de）不確定因素增加，城市交通應在保持發展戰略定力的（de）同時尋求（qiú）提升係統韌性和綜合效益的有效途徑，以提高城市交通應（yīng）對複雜環境變化的能力。

1.1 資源環境約束不可逆轉

早（zǎo）在2017 年習近平（píng）總書記考察（chá）北（běi）京城市規劃建（jiàn）設時，即提出“要以資源環境承載力為硬約束，確定（dìng）人口總量上（shàng）限，劃定生態紅線和城市開發邊界”。目前資源環境承載能力評價已成為編製國土空間規劃的基礎條件（jiàn）。城市交通係統的開放性決定了其與外界環境之間時刻進行著物質、能量與信息（xī）交換，長期（qī）以來城（chéng）市交通（tōng）發展過（guò）度依賴土地資源、水資源（yuán）、化石燃料等資源要素輸入以抵禦係統熵增（zēng），同時向外界係統輸出廢物、噪聲等（děng）汙（wū）染物（wù），移動源汙染已（yǐ）成（chéng）為大中城市空氣汙染的（de）重要來源，從而加劇大（dà）氣環境係統熵增。對城市交通係統而言，其輸入及輸出均對資源環境係統（tǒng）帶來巨大且不可逆的損耗，在（zài）資源環境承載能力有限的前提下，當前的發展模式（shì）不可持續。

此外，城市交通各子係統（tǒng）間的協同程度不足引發交通係統“內卷（juàn）”現象，子係統（tǒng）間各自為政、互相搶占資源，一定程度上加劇了對資源環境的損耗。例如，城市對外公路、鐵路通道單獨規劃建設，缺乏統籌，導致土地資源浪費和對城市空間的無（wú）序切割；小汽車迅速進入家庭，適宜步行和非機動車的短距離出行中小汽車（chē）比例過高，出現非理性（xìng）過度使（shǐ）用問題，加劇道路交通擁堵和汙染排放；共享單車（chē）興起之初因企（qǐ）業（yè）惡（è）性競爭導致車輛無序投放，搶（qiǎng）占道路和軌道交通（tōng）站（zhàn）點周邊用地資源，影（yǐng）響正（zhèng）常道路通行秩序，等等。

1.2 城市發展空間尺度擴大（dà）

2019 出台的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》(發改規劃〔2019〕328 號)指出“城市群是新型城鎮化主體形態，都（dōu）市圈是城市群（qún）內部以超大（dà）特大（dà）城市或輻射帶動功能強的大城市為（wéi）中心（xīn）、以1 小時通（tōng）勤（qín）圈為基本（běn）範圍的城鎮（zhèn）化空間形態（tài）”，城市群和都市圈將是下一階段新型城鎮化發展（zhǎn）戰略的主要載體，也是（shì）城市（shì）交通發展在空間維度麵臨的最大變（biàn）數。中（zhōng）國主要大城市平（píng）均（jun1）通勤（qín）空間半徑集中在20~40 km，通勤活動空（kōng）間與城市集中建設區（qū）、行政邊界（jiè）之（zhī）間（jiān）存在差異，城市交（jiāo）通服務範圍已突破行政（zhèng）邊界限製向更大範圍延伸，原有圍繞城市集中建設區或（huò）行政（zhèng）邊界構建的交通網絡難以（yǐ）滿足更大空（kōng）間尺度（dù）下的交通需求，城市空間尺度隨社會經濟活動和土地開發不斷拉大的同時，支撐城市空間拓展的骨幹交通係統在短時期內必然麵臨空前巨大的建（jiàn）設壓力，甚至需要從無到有進行建設(例如雄安新區與北京中心城區之間)。此外，發展城市群、都市圈並非城市功能在空間維度的簡單重構，還涉及城市功能定位調整、產業結構和布局重組、人口空間分布變化以及相應的人流、物流需求的變化，因此一方麵交通（tōng）基礎設施（shī）在空間維度的（de）層級（jí）短板將日（rì）益（yì）凸顯，另一方麵跨區域交（jiāo）通（tōng）基礎設施與城市中心城區之間的界麵銜接，在設施連通、管理體製機製等方麵均麵臨障礙。

1.3 政府主導模式（shì）難以持續

交通運輸作為（wéi）準公共品（pǐn），長期過（guò）度依賴政府財（cái）政投資生產和提供，與充分發揮市場在資源（yuán）配置中決定性作用的戰略導向相左，存在政府（fǔ）失靈風險，在當前經濟下行壓力加大、新（xīn）技（jì）術新模式（shì）不斷（duàn）湧現（xiàn）的背景下不可持續。具體來說：

一方麵，城市交通基礎設施建設運營巨大投入使政府財政承壓。以軌道交通為例，近十年(2010—2019 年)全國城市市政公用設施建設固定資產投資中交通領域投資(包括軌道（dào）交通和（hé）道路橋梁)占比長（zhǎng）期維（wéi）持高位(60%~70%)，其中軌道交通建設投（tóu）資占比（bǐ）由14%增至29%(見圖1)。截至2020 年底全國在建軌道交通線（xiàn）路裏程7 085.5 km，與現狀運營裏程（chéng）7969.7 km 基（jī）本相（xiàng）當，軌道交通仍處於大（dà）規模建設期，高昂的（de）建設成本(2019 年國家發展改革委批複鄭州、西安（ān）、成都等3 市新一輪軌道（dào）交通建設規劃的（de）平均每千（qiān）米建設成本約7 億元)和隨客運量不斷增加的運營補（bǔ）貼(2020 年（nián）全國軌道交通單位人公裏運營成本0.74 元、運營收入0.48 元，總體處於入不敷出（chū）狀（zhuàng）態，依賴政府補貼維持正常運營)導致（zhì）未（wèi）來一段時（shí）期內（nèi）城市政府在軌道交通建設運營方麵的財政（zhèng）支出將持續增大。

圖 1 城市交通領域基礎設施建設固定投資（zī）情況

另一方麵，政府主導下的交通基礎設施建設和（hé）服務與日趨多元化的市場（chǎng）需求之間（jiān）存在脫節。隨（suí）著信息與通信技術的（de）快速發展，傳（chuán）統交通需求與供給之間的信息不對稱壁壘正（zhèng）在逐漸被打破，城市居民對（duì）出行品質（zhì）的要求不斷提高，交通供（gòng）給服務模式也（yě）在加速迭（dié）代轉型。這一過程中（zhōng），市場對信息技術（shù）革命的（de）反映更加靈敏，互聯網企業、汽車製（zhì）造企業以及其他設（shè）備製造商正在主導智（zhì）慧交（jiāo）通產業升級及場景應用，新型服務（wù）模式層出不窮、無人駕駛技術持續升級，新技術為民眾帶來美好預期和服務（wù）體驗升級（jí）的同時也暴露了政府管理（lǐ）模（mó）式存在的不足。

政府主導的交通基礎設施供給和（hé）服務管理模（mó）式轉型（xíng）相對（duì）滯後，傳統基礎設施和服務智慧化程度不（bú）高、管理法規和政策難（nán）以適應新服務模式特（tè）點等問題正在掣肘交通領域改革創新。

1.4 不確定性風險考（kǎo）驗係統韌性

城市交通發展麵臨來自係（xì）統外部和（hé）內部雙（shuāng）重不確（què）定（dìng）性。一方麵交通發展外部環境不斷變化，來自自然環境和社會經濟（jì）的不確定因素增多，凸顯了交通係統在（zài）暢通城市基本人員和物資流通環節中的重要作用與不足。例如新冠肺炎疫情爆發對城市運（yùn）轉帶（dài）來巨大（dà）影響，城（chéng）市交通運行模式迎來前所未有（yǒu）的挑戰，為保障公共安全降低人員密度，公共交通載運工具實（shí）施滿載（zǎi）率限製，與此同時城市居民選擇私人化交通方式的意（yì）願顯著提高。相比於公共交通，疫情（qíng）期間小客車運輸量受到（dào）的影響更小，疫情穩定（dìng）後恢複也更快。盡管疫情期間步行和非機動車出行同樣受到青睞，但受出行時間和速度限製，在城市（shì）交通尤其是通勤出（chū）行中發揮的（de）作用有（yǒu）限，大力提升綠色出行比例的進程受到阻滯(2020 年北京市綠色出行比例由2019 年底的74.1%下（xià）降至73.1%，打破了此前保持的增長態勢)。城市（shì）居民（mín）對私人化交通方（fāng）式的依賴，與（yǔ）公共交通優先導向存在衝突，未來一段（duàn）時間疫情防控常態化以及其他（tā）未知風險（xiǎn）對城市交通係統韌性提出更（gèng）高（gāo）要求，同時也（yě）為城市繼續推進公共交通（tōng）優先發展帶來不確定性。

另一方麵，城市交通係統內部非線性、非加（jiā）和效應決（jué）定了不確定性為其固有屬性，在多重因（yīn）素的共同作用下，交通係統發展的結果往往與主觀規劃意圖之間存在偏差。例如持續的基礎設（shè）施投（tóu）資並不意味著持續（xù）的（de）客流規模增長，在人（rén）口規模相對穩（wěn）定的（de）前（qián）提下，北上廣深等城市單位交通領域固定資產建設投資所轉化的公共交通客運量(含軌道交（jiāo）通和公共汽車（chē）)增量呈現下降趨勢。發展的不確定性不僅要求城市交通規劃具備（bèi）場景適用性和靈活性，也（yě）對係統狀（zhuàng）態的實時感知、自我甄別和自主修複能力提出更高要求。

圖 2 交通領（lǐng）域固定資（zī）產投資獲得的公共交通客運量增長水平

2.1 堅持綠色交通優先戰（zhàn）略導向

優先發展公共交通的戰略思（sī）想早在20 世紀（jì）60 年（nián）代被歐美國家（jiā）提出並逐步傳播開來。中國於1995 年在中國城市發展戰略《北京宣言》中首次明確提出製定發展大容量公共交通戰略的行動計劃，在公交優先發展方麵取得（dé）共識12。縱觀公交優先戰略的發展曆程，不難看出其（qí）初衷是在資源環境條件約束背景下更加高效（xiào）、經濟、公平地為城市居民提供基本出行服務保障。盡管新冠肺炎疫情在（zài）一定程度上激發了城市居民對（duì）私（sī）人化交通方式的選擇意願（yuàn），但城市交（jiāo）通發（fā）展的資源環境條件約束（shù）並沒有改變，因此堅持公交優先發（fā）展的戰略方向也不應改變。

從“十三五（wǔ）”時期開始，部分城市將公交優先發展理念進行了拓展延伸，用綠色出行比例代替公共交通出行比例評價城市交通發展狀況，在鼓勵公共（gòng）交通優先發展的同時強調（diào）改善非機動交通方式。新冠肺炎疫情影響下，盡管公共交通方式受到衝擊，非機動交通（tōng）方式卻因其私（sī）人化特征備受青睞，尤其是自行車（chē）出行在疫情穩定後恢複勢頭強勁，對維持綠色出行總體水平至關重要。從這個角度看，以綠色交通優先替代公共交通優先（xiān）可以在保持戰（zhàn）略方向的同時提升戰（zhàn）略韌性。

2.2 正確認識綠色出行（háng）比例指標

綠色出行比例指標是反映綠色交通優先戰略的引（yǐn）導性指標，但並非評價交通係統發展優劣的唯一指標。以北京為例，“十三五”初期北（běi）京（jīng）市提出到2020 年中心城區綠色交通出行比例由70.4%提升至75%的規劃目標，並（bìng）在2019 年之前實（shí）現了年均提升0.85 個百分點達到74.1%，較高的指標基數意味著未來增長的空間已十分有（yǒu）限，這也是很多城市在（zài）“十四五”時期麵臨的發展困局。從世界範圍看，北京、倫敦、紐約不約而同地將綠色（sè）出行比（bǐ）例遠期發展目標設（shè）定（dìng）為80%(實現年份（fèn）分別為2035 年、2041 年和2050 年)，河北雄安新區更是提出90%的發展目標，但不論取值（zhí）如何都意味著綠色出行比例存在“天花板”，難以實現（xiàn）持續增長。因此（cǐ）不應過分執著於提高綠（lǜ）色出行比例指標值，而應堅持因城施策，在落（luò）實綠色交（jiāo）通優先戰略的同時（shí），強調建立更加（jiā）合理的交通結構關係，明確各交通子係統的（de）合理定位。

綠色出（chū）行比例指標與交通領域綠色低碳發展存在概念（niàn）錯位，在指標內涵上容易引起歧義（yì）、指向不明，例如電動汽（qì）車是否屬於綠色交通方式；此外，近年來（lái）不斷湧現諸如順風車、分時租賃汽車、定製（zhì）公交等新型服務模式也遵循了節（jiē）約集約利用運輸服務資源的（de）理（lǐ）念，是否應算作（zuò）綠色出行（háng）予以鼓勵（lì）有待明確。鑒於此，可將綠（lǜ）色出行比例指標按照（zhào）資源集約利用（yòng）和節能環保兩個維度做拆分，以（yǐ）集約（yuē）化（huà）出行比例（lì）評價城市交通係統節約集約利用資源（yuán）的情況，包含公（gōng）共交通以及其他高承載（zǎi）或高利用（yòng）率車輛(如出租汽車、共享合乘、高承載車輛等)；以節（jiē）能環保出行比例評價城市（shì）交通低能耗、低排放出行情況，包含單位周轉量能耗或（huò）排放較低的出行方式(如步行、自行車、新能源汽（qì）車等)。

3.1 強化係統融合

交通（tōng）是一個開放的複雜巨係統，交通係統在不斷演進發展過程（chéng）中同時存在規模效應和結構效應。“十四五”時期隨著交（jiāo）通發展邊際效益降低，規模（mó）效應將逐步弱化，而結構效應的作用將逐漸加強，城市交通發（fā）展不應再過分追求設施（shī）設備規模，需（xū）要更加重視係統融合與結構優（yōu）化。對（duì）城市交通係統而言，係統（tǒng）融合的內涵十分豐富，包括交通係統內外部之間以及交通係統內部不同空間範圍、不同交通方式等所有存（cún）在交互界麵的係統要素之間。

交通係統內（nèi）外融（róng）合需要建立交通與城市土地（dì）利用、社會經濟發展、資源（yuán）環境等係統之間的良性互（hù）動反饋機製。將資源環（huán）境作為交通發展的硬約束，圍繞（rào）碳達峰和碳中和目標，將綠色低（dī）碳理念貫穿（chuān）於基礎設施、載運工（gōng）具、管理政（zhèng）策等各個環節；同時處理好城市與交通之間的源流關係，將交通（tōng）承載力作為城市發展約束條件，不斷尋求城市（shì）運行所產生交通需（xū）求與交通係統供給（gěi）之間（jiān）的動態適（shì）配，以軌道交通站城融合和交通樞紐周邊一體化開發作為切入點，從規劃、建設、運營、管理等環節理順城市（shì）與交（jiāo）通協同發展機製。

1）跨空間融（róng）合體。

一是打破空（kōng）間（jiān）邊界約束，加強城市群、都市圈、中心城區、新城等不同空間區域交通設施互聯互通（tōng），通過完善運營服務網絡、財稅補貼機製等推動（dòng）交通服務跨界延伸，淡化空間邊界對交通（tōng）全時段、全過程服務的阻滯（zhì）影響。二是強化（huà）通道資源統籌，城際（jì）之間通過線路共構或並行、複線化等措施（shī）加強交通通道資源的立體化（huà）複合化利用（yòng），提高（gāo）通道資源利用效率的同（tóng）時減少對國土空間的無序分割；城市內部按（àn）照人本位理念重塑街道空（kōng）間，轉變小汽車導向的路權分配模式，保障步行、自行車通行權，結（jié）合城市發展特點兼顧電動自行車、快遞三（sān）輪車等特殊車輛通行（háng）需（xū）求，同時促進街道空間內交通出行空間與兩側建築（zhù）退線（xiàn）及立麵空間的一體化設計（jì）。三是加強樞紐節點一體化，交通樞紐換（huàn）乘不便已（yǐ）逐漸成為影響交通網絡效能的瓶頸，未來（lái）應重視交通樞（shū）紐（niǔ）建設對係（xì）統融合的關鍵作用，通過一體化規劃設計（jì）與運（yùn）營管理壓縮（suō）換乘時間、提高換乘便利性。四是充（chōng）分認識空間差異性，交通係（xì）統的複雜性決定了不同空間範（fàn）圍內發展著力點（diǎn）及目標的差異性，“一刀切”的規劃目標將無法適應未來城市交通發展，應將總體目標在不同空間範圍內進（jìn）行差異化分解，實現（xiàn）不（bú）同空間（jiān）範圍發展目標與總體目（mù）標的有機（jī）統一（yī），以落實精準施策（cè）。

2）跨方式融合（hé）。

不應（yīng）在發展單一交通方式上過分著力，而忽視各交通方式間的協同效應。應重新審視各（gè）交通方式功能定位，將發展重點由追（zhuī）求綠色出（chū）行比例總體提升向實現綠（lǜ）色出行（háng）方式之間（jiān）結構優化轉變。在軌道交通大規（guī）模發展和公共汽車客運量下降的背景下，處理好（hǎo）軌道交通與公共汽車交通的關係，不再單獨製定軌道交通或公共汽車交通發展策略，而（ér）是圍繞提升公共交通服務品質和效率的統一目標，逐步形成以軌道交通為（wéi）主體和骨幹，以公共汽車交通為基礎和補充的公共交通體係，充（chōng）分發揮各自在運行速（sù）度（dù）、可靠性（xìng）、服務可達性等方麵（miàn）的差異化優勢，通（tōng）過接駁線路優化、運營及到站時（shí）間匹配、樞紐場站建設、換乘票價優惠等一係列措施發揮（huī）二者協同效應，共同提升公共交通服務吸引力。

3.2 實施創新（xīn）驅動

改革創新是發展的根本動力，在資源（yuán）環境約束、人口結構變化、人力成本上升、資金壓力增大的背景下，城市交通發展應逐漸（jiàn）擺脫對要素（sù）投（tóu）入的過度依賴，逐漸轉向依靠創新驅動發展。“十四五”時期城市交通領域改革創新應重點關注技術創（chuàng）新、供給服務模式創新和運行機（jī）製創新（xīn）三個方麵（miàn）。

1）技術創新。

盡管自（zì）20 世紀90 年代“智能交通”概念出現，交通領域即已開始不（bú）斷迭代升級的技術變革之路（lù），實現了由簡單數據采（cǎi）集（jí）分析向數據集成、智能網聯設備階段的（de）演變，但仍然存在基礎設施智能化水平偏低、數據信息標準化程度不足（zú）、智慧（huì）應用場景單一等諸多問題。在以寬帶移動互聯網、雲計算、物聯網、大數據、高（gāo）性能計算（suàn）、移動智能終端等為代表的新一代信息（xī）技術變革加持下，“十四五”時期，智慧賦能（néng）、數字轉型將成為交通領域發展的鮮明特征，智慧交通將向全方位監測感知、實時動態模擬與決策分析、精準管控和信（xìn）息（xī）服務等方（fāng）向發（fā）展。值得注意的是，交通領域技術創新長（zhǎng）期依賴技（jì）術研發和裝備製造企業等市場力量主導，與交通發展戰略之間（jiān）存在錯位，例如汽車製造企業（yè）主導的無人駕駛技術研發（fā）在提升主（zhǔ）動安全性的同時，更多地從企業利潤角度出發著眼於提高（gāo）機動車的利用率，與資源（yuán）環境（jìng）約束下的交通集約化發展戰略導向相（xiàng）悖；又（yòu）如裝備（bèi）製造企業熱衷於新型有軌電車研發（fā），但尚未解決有軌道電車製式受非獨立（lì）路權、道路交（jiāo）叉（chā）口、發車間隔等因素限製而實際運量不高的問題，從城市交（jiāo）通戰（zhàn）略（luè）角度發展有軌電車的必要性（xìng）尚（shàng）存爭議。因此如何在技術創新與發展戰略之間尋求平衡點，在交（jiāo）通技術（shù）創新中發揮政府在戰略和政（zhèng）策製定（dìng）中的效能，將是“十四五（wǔ）”時期麵（miàn）臨的（de）重要課題。

2）模式創新。

交通服務供給（gěi）與出行需求之間的關係將發生變化，一方麵在新冠肺（fèi）炎疫（yì）情影響下城市預約文化逐漸興起，醫院預約就診、公園景區預約（yuē）購票、地鐵預約進站等舉措使出行需求變得可預知也更（gèng）易調控；另一方麵，隨著出行需求信（xìn）息更（gèng）加（jiā）清晰化以及人民群眾出行需求更加個性化、差異化，交通供給服（fú）務模（mó）式也將逐漸由需求追隨供給向供給（gěi）響應需求轉變，通過多層級基礎設施網（wǎng）絡、更加靈活的調度組（zǔ）織，實現服（fú）務品質差異化，滿（mǎn）足不同類型出行者需求的同時實（shí）現對出行需求的實（shí）時動態響應。交通供給與需求之間將形成需求牽（qiān）引（yǐn）供給、供（gòng）給創造（zào）需求的更高（gāo）水平動態（tài）平衡。此外，交（jiāo）通服務供給模式創新也將在一（yī）定程度上促進技術變革，例如為實現更加精細化的出行行為特征分析，交通模型內核將逐漸由基於出行建模(Tripbased)向基於活動建模(Activity-based)轉變；又如在國內外城市積極構建的麵向出行服務一體化(Mobility as a Service, MaaS)平台中，出（chū）行者（zhě）決策過程須由點對（duì）點出行計劃逐漸向多（duō）時段、多節點、多方式全過程出行安排轉變（biàn），提供更加定製化（huà）的出行服務。

3）機製創新。

在交通基礎（chǔ）設（shè）施大規模建設與政府財政投（tóu）資壓力增大背景下，交通投融資機製改革將進入深水區。城市交通服務具（jù）有準公共品（pǐn）屬性，應兼顧政（zhèng）府和（hé）市場在交通服務供給中的作用，堅持市場化、產業化的改革方向。在交通建設（shè）項目（mù）自身無法實現財務可持（chí）續、對社會資本吸引力不足的（de）情況下，應從交通與（yǔ）城市互動關係角度（dù）出發，更加注重交通正（zhèng）外部性的利用，完善土地溢價回收和反哺（bǔ）交通發展建設、土地分層確權（quán）與出讓、交通行業建設（shè）運營全生（shēng）命周期定價等相關政策機製，拓展交（jiāo）通發展建設投資來源，提升可持（chí）續發展能力。

3.3 補齊發展短板

黨的十（shí）九（jiǔ）大報告明確提出打造共建共（gòng）治共享的社會治理（lǐ）格（gé）局，城（chéng）市交通發展如何體現社會公平原則以及共享發展成果將成為下一階段發（fā）展的核心（xīn）問題之一。“十四五”時期城市（shì）交通應在關注總體發展水平提升的同時更加關注（zhù）補齊發展短（duǎn）板，發展著力點應由滿足大多數（shù）人出行需求向改善少數群體出行傾斜，避免因發（fā）展不平衡產生木桶效應，從而（ér）影響社會治理總體效（xiào）能。當前城市交通（tōng）亟須（xū）補齊兩方麵的發展短板，即層級結構短板和出行效（xiào）率短板。

1）層（céng）級結構短板。

隨著通勤空間（jiān）尺度不斷擴大，當前以地鐵製式為主體(國（guó）內城市已運營軌道交通裏程中（zhōng）地鐵製式占（zhàn）比78.8%，在建線路中地鐵製式占比同樣高（gāo）達83.3%)的城市軌道交通係統已難以支撐城市長距離快速化通勤需求，直接服務城市中心30~50 km 半徑的市域(郊)鐵路層級尚未形成，導致軌道交通出現層（céng）級短板。因此“十四五”時期軌道交通規劃（huá）與建設審批應在兼顧加密城市建成區軌道（dào）交通（tōng）線網的基礎上向市域快軌製式傾斜，加速形成軌道交通（tōng）快線（xiàn）網絡，適（shì）應城（chéng）市空（kōng）間尺度拓展需要。

城市道路網結構不合（hé）理，決定路網可達性、連通性的低等級道路裏程偏低（dī），尚未實現由車本位“大街區（qū）、寬馬路”向人本位（wèi）“窄馬（mǎ）路、密路網”的轉變。全國36 個主要城市平均（jun1）路網密度為6.1 km/km2，僅3 個城市(深圳、廈門、成都)達到中央城市工作會（huì）議提出（chū）的8 km/km2 路網密度目標。路（lù）網層級短板導致的路網密（mì）度（dù）偏低，直接（jiē）影（yǐng）響了公共交通（tōng）服務的通達性以及步行和（hé）自行車係統的便捷、連續、安全（quán），成為阻礙綠色出行比例提升的重要因素。相（xiàng）比之（zhī）下（xià），倫敦、紐約等城市已將自行車網絡可達（dá）性作為城市交通發展的重要（yào）指標（biāo）(見表1)，其背後需要高密度的道（dào）路網做支撐。隨著綠色發展和健康生活理念逐步深入人心（xīn），下一階段應從（cóng）彌補道路網層級短板、提（tí）升路（lù）網密度入手，為促進綠色出行方式發展提供基（jī）礎（chǔ）保障。

2）出行效率短板。

這一短（duǎn）板集（jí）中體現在城市通勤效率偏低，極端通勤比例過高。全國36 個主要城市（shì）45min 以內通勤比例介於（yú）58%~90%，與之相對，60 min 以上極端通勤比例為4%~26%。極端通勤群體並未享受到有效快速交通服務，同時過長的通（tōng）勤（qín）時間或距離已成為引發係（xì）列社（shè）會問題的不穩定因素。作為城市交通係統中實際（jì）平均出（chū）行速度最高的交通方式，軌道交通（tōng）並未（wèi）實現（xiàn）有效服務覆蓋是導致通（tōng）勤效率偏低的重要因素之一。全國36 個主要城市1 km 軌道交通覆蓋通勤比例低於40%。以（yǐ）北京市（shì）為例，盡管北京城市軌道交（jiāo）通線網規（guī）模和客運量均居全國前列，但中心城區軌道交（jiāo）通出行（háng）比例(全方式)僅為14.7%，實際服務人口（kǒu）僅約300 萬~400萬人(約占常住人口18%)。為解決軌（guǐ）道交通對城市功能覆（fù）蓋不足的問題，北京近期發布的區級層（céng）麵中長期規劃中已將軌道交通站點覆（fù）蓋居住和就業人口比例作為重要的發展指標(見表1)。當然，僅（jǐn）通過強化軌道（dào）交通服務覆蓋並不能從根本上解決極端通勤問題，國內外城市已將提升45 min 通勤比例作為發展目標(見表1)，其實現路徑（jìng）包括識別極端出行群體（tǐ）的時空分布特征，有針對性地提供快速化公共交（jiāo）通服務。

表1 城市交通補（bǔ）齊發展短（duǎn）板相關規（guī）劃指標

3.4 注重存量優化

在經曆快速城鎮化階段後，城市交通係統（tǒng）已積（jī）累的了（le）大量存量資源，隨著人口增速（sù）和城鎮化率增速逐漸放緩，在資源環境（jìng）約束和高質量發展背景（jǐng）下，北（běi）京、上海等超大城（chéng）市已開啟減量提質發展模式，未來將有更多城市進（jìn）入存量或減量發展階段。相應地（dì），未來城（chéng）市交通規劃需要由注重規模擴充的增量規劃逐漸轉向內涵提（tí）升的存量規劃，甚至是減量規劃。盤（pán）活既有存量資（zī）源將是“十四五”時期城市交通發展的重要特征，並且存量資源不僅局限於通常意義上的土（tǔ）地資源，還包括交通係統內（nèi）的基礎設施與載運工具。

1）基礎設施。

在交（jiāo）通基礎設施存量規模不斷擴大、增速放（fàng）緩的背景下，存量設施的有效利用和維護將逐漸（jiàn）成為未來交通基礎設施發展的重心。一方（fāng）麵，應（yīng）在不對既有設施（shī）進行大（dà）規模改擴建的前提下，通過（guò）優化空間分配、組織管理尋求設施利（lì）用效率最大化。例如北京市公交專用車道裏程已突破1 000 車道公裏，但普（pǔ）遍存在使用利用（yòng）效率不均衡（héng）的問題（tí），如何在保障公共汽車運行（háng）效率的同時通過細化使用時段、車型和臨時借道管理（lǐ）等提高公交專用車（chē）道（dào）網絡利用效率（lǜ）將是“十四五”時期亟須突破的課題。另一方（fāng）麵，存量設施的（de）養護資金投（tóu）入隨（suí）設施規模的擴大而持續（xù）增加，與建設投資相比已無法忽視（shì）。應（yīng）強化對存量基礎設施的資產管理，合理安排全生命周期資金使用計劃，以盡（jìn）量低的成本確保基礎設施處於良好使（shǐ）用狀態。同（tóng）時（shí）探索通過資產證券化方式開展市場化融資，提（tí）高資產流動性，吸引社會資本（běn）以不同方式參與存（cún）量基礎設施改（gǎi）造提升。

2）載運工具。

據公安部統（tǒng）計，截至2021 年3 月全國機動車（chē）保有量已達3.78 億輛，其中72 個城市汽車保有量超過100 萬輛，16 個城市超過（guò）300 萬（wàn）輛(北京超過600 萬輛，成都、重慶超過500萬輛，蘇州、上海、鄭州超過400 萬輛)。龐大的機（jī）動車保有量基數占用了（le）大量的城市空間資源、引（yǐn）發停車供（gòng）需矛盾難題，但機動車的利用效率並（bìng）不高(例如2019 年北京私人小汽車平均出車率為（wéi）74.4%)。為抑製機動車數量過快增（zēng）長而出台的限購政（zhèng）策，僅著眼於增量（liàng）控製，一定程度誘增了購車潛在需求，在（zài）增加社會（huì）輿論風險的（de）同時（shí）並沒有解決存量的問（wèn）題。此外，《中共中央（yāng）關於製定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二（èr）〇三五年遠景目標（biāo）的建議》中明確提出“推（tuī）動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”，“加快壯大新能源汽車產業”。隨（suí）著國家層麵（miàn）對（duì）於汽車消費和新能源汽車推廣的發展導向逐漸清晰，限購政策麵臨調整（zhěng），並且車輛能源結構優化也無法僅（jǐn）通過增量實（shí）現。“十四五（wǔ）”時期亟須出台盤活機動（dòng）車存量相關政策，包括促（cù）進存量（liàng）機動車流轉和共享以降低持有（yǒu）需求、完（wán）善存量機動車退出機製、鼓（gǔ）勵私人機動車能（néng）源結構更新等。